深度｜矿产资源保护主义（系列二）：四大政策杠杆—资源国如何重写游戏规则

产联社研究员｜李小满

从政策效果的角度可以将其归纳为四大类工具：矿产资源管控类、资源收益再分配类、产业政策配套类和出口管理类。这四个类别之间存在内在的逻辑递进，管控决定原料是否流出，收益分配决定流出的条件，产业配套决定留在本地的加工深度，出口管理决定经由谁和以什么流向流出。

矿产资源管控类--出口禁令、出口配额

矿产资源管控类政策直接影响矿产的可得性，是资源国手中最锋利的政策工具。此类政策在本轮资源保护主义中呈现出两个演进趋势：一是禁令覆盖的矿种持续扩大，二是管制手段从“一刀切”的禁令向出口配额、出口代理制等精细化工具演进。

（1）印尼：系统性禁矿→配额收紧

印尼矿业法律的出口管控体系构建始于一个根本性判断。2009年第4号法律《矿产与煤炭开采法》在立法理由中即阐明“处于印尼矿业管辖区内、构成不可再生自然资源的矿产和煤炭……其管理必须由政府控制，为国家经济创造真正的附加值。”，该法确立了未经加工矿物禁止出口的原则。2020年第3号法律修正案删除了此前允许出口未加工镍矿的宽限期条款，镍矿出口禁令于2020年1月1日全面生效。强调矿产生产阶段的IUP或IUPK持有者必须在境内对其开采的矿产进行加工和/或精炼。

配额制度是禁令的配套工具。印尼的RKAB年度产量配额始于2017年，其法律依据可见于2024年第25号政府条例，该条例将RKAB定义为涵盖“开采、技术和环境三个方面的矿产与煤炭工作计划与预算”。2025年配额为3.79亿吨，2026年大幅削减至2.6-2.7亿吨，配额不断缩紧，且从一次性给足年度量演变为“年度审批+季度调整”的动态管理，每一年的产量上限都取决于政府的审批结果。

（2）津巴布韦：出口渠道限制

除了禁令和配额外，津巴布韦最核心的是《矿产销售公司法》设立了津巴布韦矿产销售公司（MMCZ）作为矿物出口的法定代理机构，所有出口均须通过MMCZ或其许可。

资源收益再分配类---特权使用费、出口税、干股

资源收益再分配类政策通过提高矿业企业的成本来实现资源租金的重新分配，其核心载体是特许权使用费（权利金）和出口税。

特许权使用费动态上浮是2025年以来的重要趋势。印尼2025年第19号政府条例系统性地修订了矿业领域的特许权使用费结构，将费率与LME镍价挂钩，浮动范围在14%-19%之间，镍价越高，政府抽成越高。刚果（金）对战略矿物采取差异化税率：以钴为代表的战略矿物适用10%的权利金税率，而非战略有色金属仅需3.5%。加纳对锂等新能源矿产在采矿协议中约定10%的特许权使用费，远高于一般矿产5%的行业标准。

出口税与暴利税正在快速扩散。刚果（金）已对钴征收出口税；印尼原计划于2026年4月起对镍产品征收出口税，后因行业反对推迟实施，但政策方向并未改变。菲律宾参议院2025年2月通过的法案抛弃原矿出口禁令条款，转推出口税，核心路径是以出口税替代全面禁令。

利润分成与政府干股在非洲资源国较为常见。刚果（金）政府有权获得10%干股，几内亚有权获得15%干股，可增购至35%，津巴布韦绿地项目有权获得26%干股，坦桑尼亚有权获得16%干股。布基纳法索2024年修订矿业法时将政府免费持股从10%上调至15%。

产业政策配套类

产业政策配套类工具不直接约束矿产品的跨境流动，而是通过改变矿业企业的运营条件和商业模式，间接实现“以资源换投资”的战略目标。这类工具在印尼发展得最为系统，但菲律宾的“双轨制”设计提供了另一种范式。

（1）印尼：从加工义务到下游化国家战略

境内加工强制义务 是印尼矿业法律体系统领性的制度安排。2020年第3号法律第102-104条构成了一套闭环机制，允许自建或合作既堵死了“只挖矿不冶炼”的通路，又留出了实际合规的可操作性。

外资持股的渐进式剥离是印尼产业政策中最具长期约束力的条款。规定外资持股的矿业企业必须逐步向中央政府、地方政府、国有企业、地方企业及/或国内私营企业剥离51%的股份。本质是用前期的勘探和投资阶段承诺来换取外资参与，再用运营阶段的强制剥离来确保最终控制权回归本国。

下游产业加速的顶层推动机制 在2025年初得到了标志性的制度强化。印尼总统于2025年1月签署第1号总统令，设立“加速下游与国家能源复原力工作组”，该工作组被授予跨越部门管辖权，可直接处理审批瓶颈并向各级主管问责的执行性权力机构。2025年第2号法律明确下游化是印尼从发展中国家转变为先进工业国家的第一步，是实现“黄金印尼2045”目标的关键路径。该法新增了“优先授予促进下游化的金属矿产采矿区”条款，规定此类矿区可优先分配给国有企业和私有企业，分配时综合考虑矿区面积、本国就业增加量、投资额以及供应链价值提升程度。

（2）菲律宾：双轨制下的另一种范式

菲律宾1995年《采矿法》创设了一套独特的双轨制，将矿产资源开发分为两条路径。

第一条路径——矿产协议，仅向菲律宾公民或菲方持股至少60%的菲律宾公司开放。矿产协议有三种模式：矿产产量分成协议（MPSA）、共同生产协议（CA）、合资协议（JVA），每种模式下政府均以“产量分成”或“利润分成”方式参与。

第二条路径——资金或技术援助协议（FTAA），允许外资在勘探、开发和利用阶段100%持股。

两条路径之间存在一个关键转换机制，矿业前端风险最高、资本最密集的就是勘探，菲律宾用 FTAA 给外资 100% 进入权。当 FTAA 承包者发现矿体规模不足以支撑大规模开采、或者出于其他商业考量希望转入矿产协议路径时，FTAA承包商可在协议期内随时选择将FTAA转换为矿产协议，但这种转换的代价是外资方必须将股本削减至40%。这套产业配套措施让菲律宾低成本获得外资的资本、技术以及找矿能力，通过预设的股权回撤机制，确保一旦矿体被证明有经济价值、进入开发红利期，菲律宾公民/企业必然成为控股股东，享受 60% 的收益权和控制权。

在政府收益端，规定矿产产量分成协议的政府份额即为对矿产品征收的消费税。FTAA中的政府份额则更为丰富，包括企业所得税、消费税、特别津贴、外资股东分红或利息支付的预扣税及其他依法征税费。

出口管理类

2025年以来资源国出口管理类政策是快速升级，管制方向从“管矿”转向“管渠道”。

刚果（金）第2025/002号公报规定所有手工或半工业开采的钴出口必须仅由钴矿总公司（EGC）进行。津巴布韦通过《矿产销售公司法》设立MMCZ作为矿物出口法定代理机构，所有矿物出口均须通过MMCZ或其许可。印尼2026年第24号政府条例《战略自然资源出口治理》标志着这一方向进入制度化阶段。该条例创设“出口国企”。出口国企模式意味着政府可以直接决定出口的实体、条件和流向，出口通道被收束到国家控制的平台。

三个国家选择了同一逻辑的不同实现方式，印尼是“新设国企”，刚果金是“授权国企”，津巴布韦则是“法定代理”，但它们共同的指向是资源国不再满足于做一个单纯的“收税”监管者，而是要通过国有平台成为矿产贸易的直接参与者和利益分配者。